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4月23-24日，全球网络治理大会在巴西圣保罗召开，商讨建立新的国际互联网治理秩序。

国际社会如何参与并分享对国际互联网名称和编号分配公司（ICANN）的管理权，是这次会议的争议焦点。ICANN是一个位于加州的非营利机构，受雇于美国商务部下属的国家电信与信息管理局（NTIA），对互联网协议地址的空间分配行使管理职能。3月14日，美国政府鉴于斯诺登“棱镜门”事件持续发酵，迫于国际压力宣布将让渡该公司的管理权。

由于ICANN的未来归属涉及对国际互联网的治理，美国方面希望召集全球的利益相关方制订一个移交方案，争取在NTIA和ICANN的现有协议于2015年9月30日到期前，完成ICANN全球化的转型。

NSI有违互联网初衷

互联网域名管理职能就像是编写一本虚拟世界的地址簿，用特定的网址将不同的网站联系起来。

早在互联网的襁褓期，科学家们就开始用简单好记的名字来替代计算机的数字地址。斯坦福研究院的工作人员当时编制了一个叫做Hosts.txt的文件，记录那些连上APARNet（美国国防部高等研究计划署网络，互联网的前身）的计算机的IP地址，并用便于记忆的名字来取代。

这个手动输入的文档后来随着网站数量的迅猛增长，逐渐演化为一个自动维护和分配域名的系统，但其集中化的机制并没有随着技术进步而发生太大变化。美国政府作为互联网的缔造者和监护人，顺理成章地掌握着域名管理系统的最高权限。

但美国政府本身并不直接参与域名系统的日常管理工作。APARNet创立之初，其域名分配工作就由南加州大学信息科学研究所Jon Postel教授牵头的互联网号码分配局（IANA）负责。该局由美国国防部的高等研究计划署（ARPA）和南加州大学信息科学研究所（Information Sciences Institute）共同筹办。

从上世纪90年代起，以“信息高速公路”工程师自居的克林顿政府开始逐渐介入互联网日常管理。他们以一家叫做“网络解决方案”（NSI）的小公司作为代理人，意图取代Postel率领的IANA。

1991年，NSI拿下了美国国防部的大单。国防部将.com，.org，.mil，.gov，.edu和.net等顶级域名免费交给NSI，还无偿附赠IP地址段。1993年5月，美国国家科学基金会将域名注册业务私有化，并支付给NSI590万美元管理这项业务。

两年后，NSI创立了我们现在熟知的付费域名系统。域名注册不再免费，NSI向注册者收取每年50美元的费用，公司实现了每年110%的增长率，并很快实现年收入2亿美元。这家政府背景深厚的公司1997年成功上市，2000年当它被收购的时候，市值高达210亿美元。

NSI的迅速崛起分享了IANA在域名管理上的权力——NSI成了当时唯一的域名注册商，并负责日常管理。在互联网发展史上，第一次有以盈利为目标的实体掌握了互联网世界的实权，这明显背离了互联网创立者的初衷。

为了将互联网的发展路径重新扭转到“由无私的计算机专家运作的、开放的、非商业化的、为全人类利益而存在的网络”上来，以Postel教授为代表的互联网创立者们决定和美国政府扳扳手腕，争夺互联网的控制权。

在他们看来，互联网初期发展虽然得到了美国政府的大力支持，但现在已扩展到全世界，美国政府应该将互联网的治理权转让给国际互联网学会（ISOC）这样的非营利机构，而ISOC的早期成员几乎全是互联网的创立者。

Postel挑战美国政府

考虑到NSI和美国政府的合同将于1998年到期，ISOC于1997年开始行动。他们先后联合世界知识产权组织和国际商标协会，提出了一份“通用顶级域名谅解备忘录”，并试图将该计划升级为国际公约，将互联网治理权国际化。

克林顿总统的科技顾问Ira Magaziner当时正力推互联网的商业化产业化进程。在他看来，美国政府提供资金扶持互联网的发展，为互联网埋单，因而也就拥有了互联网的所有权。“NSI和Postel的权力来源于美国政府的合同授权，ISOC根本没有资格争夺治理权。”Magaziner担心ISOC缺少政策制订经验，可能会将互联网带上“监管过度”的泥沼，从而扼杀互联网的未来。

就在ISOC争取更多机构签署备忘录的时候，Magaziner先后约见ISOC主席Vinton Cerf和Postel教授，明确表示只有美国政府，而非ISOC或者Postel，才能决定互联网的未来。他作出了“美国政府将尽可能少地监管互联网”的保证，试图说服他们罢手。

Postel未听劝阻，决定赌一把。1998年1月28日，他通过电子邮件联系了全球12家互联网根域名服务器运营机构中的8家，以运行测试为由，指示他们将服务器从美国政府下属的科学应用国际公司旗下A.ROOT-SERVERS.NET转移到IANA的DNSROOT.IANA.ORG。

这一动作切割了美国政府对互联网根域名的控制。除了四个分别属于美国太空署、国防部、弹道武器研究实验室和NSI的根域名服务器，其他8个服务器都遵从Postel教授的指示，脱离了美国政府的控制。

就在那一刻，Postel成功挑战了美国政府在虚拟世界的至高地位，他掌握了互联网世界最恐怖的权力——可以随意改变任意网站的网址，彻底注销.com和.net名下所有域名，或者让哪个国家所有域名和IP地址在互联网上全部消失。

这一玩火行为很快引起美国政府的注意。事发不到8小时，Magaziner即电话联系Postel，指责Postel无权在未经国防部批准的情况下进行任何“测试”，威胁他如果不马上取消变动，将“再也没有机会在互联网领域工作了”。

高压之下，Postel承认错误并且很快取消了之前做出的变动，美国政府再度掌握了12个根域名服务器。当年10月，Postel教授因为心脏衰竭去世，年仅55岁。

为了杜绝类似事件的再次发生，NTIA事后颁布《万博线上娱乐给您提供最放松的最休闲的游戏平台,万博体育提款没问题吗是一家拥有正式注册的最具有权威的正规博彩网站公司,佰万博娱乐游戏是亚洲最大实力超群的动漫娱乐门户网站,万博线上娱乐网站设计了诸多人性化的功能和特性,省去繁琐的麻烦,让您轻松操作。加强互联网域名和地址技术管理的方案》，强化了美国政府对IANA乃至整个互联网的管理，并将任何未授权的根域名变动视作犯罪行为。

这个方案的另一个产物就是我们如今熟知的ICANN。ISOC的主席Vinton Cerf，也是Postel的好友，在念完Postel的悼词之后，接替他成为ICANN主席。

国际电联对美发难

ICANN创立于1998年9月，在洛杉矶登记注册，总部设在Postel教授工作的南加州大学信息科学研究院的办公楼。从本质上说，ICANN和IANA，不过是换了一块牌子的同一班人马。

虽然名为非营利机构，财务独立，ICANN域名管理的权力来自于美国政府对IANA事务的授权，因而和其他政府机关一样听命于美国政府。根据2006年ICANN和美国政府商务部的备忘录，美国政府对于ICANN的运营拥有最终以及单方面的监管权。

由于ICANN完全受制于美国政府，国际社会对ICANN的影响力微乎其微，试图通过联合国组织取而代之。2003年，围绕国际互联网治理权的争夺，硝烟再起。

这次冲在前面的是国际电信联盟。2003年12月，应国际电联的倡议，联合国在瑞士日内瓦召开信息社会世界峰会，各国与会人员纷纷指责美国在互联网世界的霸权地位——巴西和南非批评ICANN管理混乱，中国呼吁建立新的国际组织来管理互联网，法国号召通过民主化的多边模式来解决互联网治理问题????

当时美国正顶着全世界的反对在伊拉克动武，ICANN也就被其他国家看做“美式单边主义”的另一罪证。在多边会谈中，有外交官质问美国是否会因为和伊朗的矛盾而废用所有.ir域名，从而彻底瘫痪伊朗通信业。

面对国际社会的指责，美国政府一度打算放弃对ICANN的监管。2004年11月，联合国秘书长科菲·安南设立了一个40人的工作组，研究互联网治理问题。但当年赢得总统连任选举的小布什政府万博线上娱乐给您提供最放松的最休闲的游戏平台,万博体育提款没问题吗是一家拥有正式注册的最具有权威的正规博彩网站公司,佰万博娱乐游戏是亚洲最大实力超群的动漫娱乐门户网站,万博线上娱乐网站设计了诸多人性化的功能和特性,省去繁琐的麻烦,让您轻松操作。最后还是决心先发制人，继续维护其互联网霸主地位。

2005年6月30日，美国商务部于在其网站上发布公告。首次公开回答了一个困扰世界几十年的问题：由谁控制互联网？他们的答案也很直白：美国政府将继续拥有对ICANN的全权。这篇仅有331个单词的公告，也因此被世人称为“互联网时代的门罗主义宣言”。

这份宣言让国际社会对互联网治理权的争夺迅速升温。2005年11月，在突尼斯城举行的第二阶段峰会上，中国、巴西和伊朗等发展中国家认为美国政府对互联网根服务器的垄断直接威胁其国家安全，要求美国让渡部分监管权；美国则宣称世界各国对互联网的干预会导致监管过度，扼杀互联网产业的创造力；欧盟建议部分保留美国的互联网地位，同时建立新机构接手ICANN现有的工作。

峰会期间，安南在《华盛顿邮报》发表署名文章，声称“联合国对互联网没有威胁”，希望美国能够坐下来，和其他国家一道商讨解决互联网的管理问题。美国一方面声称互联网作为美国的产物，代表了美国自由与开放的精神，一方面抛出网络版的“中国威胁论”，指责中、俄国等国在互联网领域一系列反言论自由的政策，将使互联网信息无法有效流动，这才是对全人类最大的威胁。

时任美国国务卿赖斯致信英国外交大臣，拉拢英国分化欧盟。在美英联合施压之下，欧盟放弃了自己提出的方案，重新支持美国“维持现状”方案。第二阶段峰会结束时，与会各国同意不再干预ICANN的日常运作，而美国作出的唯一妥协，是在ICANN设立一个新的顾问机构“互联网治理论坛”来虚应故事。

让渡ICANN虚晃一枪

？

国际社会对美国互联网管理权的首次挑战，就这样不了了之。关于互联网管理权的争夺从此沉寂了多年。

今年3月，美国政府突然宣告将让渡ICANN的管理权，但并不希望将其交到任何其他国家的组织机构手中。

对于美国政府这一决定，曾任美国国土安全部助理副部长，现为乔治·华盛顿大学法学院教授的Paul Rosenzweig认为，这是美国从1997年以来逐渐将互联网治理权私营化的自然结果，考虑到“互联网的天然全球化属性，美国互联网用户不过占了全世界用户总数的10%，美国政府的放权行为顺理成章”。

Paul Rosenzweig教授说，美国政府把域名管理权交给ICANN，这个转型过程可能会长达十年之久。其间，美国政府尽可以按照自己的意志为转型保驾护航，确保域名管理权不落入“外国政府或者跨政府国际组织”手中。

有分析人士指出，美国政府所谓让渡ICANN的管理权，不过是抢在今年4月召开的巴西圣保罗会议前先发制人，试图将与会各国的注意力引向ICANN的国际化转型。

去年，斯诺登曝出美国安全部门的监控丑闻，再次引发国际社会对美国政府独掌“互联网编址系统”的担忧。担心美国窃听的国家响应巴西号召，定于今年4月在圣保罗召开全球网络治理大会，重点讨论如何应对美国利用互联网治理权侵害别国利益的问题。有学者认为，圣保罗会议将是国际社会终结美国互联网霸权的一次关键行动。

巴西是网络犯罪的主要受害国。据当地媒体披露，包括总统迪尔马·罗塞夫在内的政府机构信息、企业商业秘密和个人隐私都受到严重的安全威胁，其多家大型战略型企业的网络信息受到美国国家安全局的操控，每年损失高达150亿雷亚尔（1雷亚尔约合2.8元人民币）。

全球网络治理大会如期召开。鉴于斯诺登事件表明“网络安全与控制完全缺失”，中、俄等国强调互联网领域国家主权的重要性，声称有权在本国范围内管理互联网事务；众多发展中国家呼吁进行互联网改革；美国则将其关注点集中在人权问题、文化多样性、统一的非碎片化的网络空间、开放的分布式架构、有助于创新的互联网环境、开放式标准等话题上。

在最后通过的会议文件中，互联网安全与互联网治理等争议性问题并没有得到充分体现，而有关美国政府互联网监控的问题则根本没有提及。换句话说，美国政府再次挫败了国际社会终结其互联网霸权的努力。

就未来国际互联网的治理秩序，圣保罗会议提出“多利益相关方模式”的治理原则以及路线图，但并没有取得实质性突破。ICANN是划归联合国管理，还是维持其独立性，迄今仍没有定论。

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